Onze overheid als digitaal doolhof

In het blad iBestuur trof ik onlangs een artikel aan van Frans Smit dat me uit het hart gegrepen is. Onder de titel ‘ de informatievolwassen bestuurder’ sprak hij over het schijnbare onvermogen van bestuurders om op juiste wijze leiding en sturing te geven aan de opbouw en toegankelijkheid van archieven. Zeker nu de overheid in rap tempo digitaliseert, is het van groot belang vanaf stap 1 te weten hoe die digitale informatie gedurende de levenscyclus wordt beheerd, vrijgegeven en gearchiveerd.

Het is een wettelijke plicht voor het bestuur om de opbouw en toegankelijkheid van archieven te borgen, hetgeen in de tijden van papieren documenten redelijk was geregeld. Zoals in het artikel beschreven, waarschuwen al sinds de vorige eeuw instanties als de Algemene Rekenkamer, de Rijksinspectie en gemeentelijke rekenkamers dat onze overheid onvoldoende zorg draagt voor het beheren en archiveren van digitale informatie.

Geborgde metadata

De uitdaging van het adequaat beheren van digitale informatie is dat het zo makkelijk te gebruiken, te kopiëren, te veranderen en te vermenigvuldigen is. Natuurlijk was dat met papieren informatie ook (deels) mogelijk, alleen was daar meestal het papier gelijktijdig de informatiedrager van de metadata: welke versie, door wie opgesteld, datum van uitgifte etc. Bij digitale informatie is de koppeling tussen de metadata en de inhoudelijke data lastiger te beheren en vaak onduidelijk. Dat vraagt een geborgd beheerproces, dat de geldigheid van de verschillende versies van een document zeker stelt.

Doorzettingskracht

Ik herken het in mijn eigen gemeente, waar het zoeken naar de juiste digitale versie van bestemmingsplannen, bouwaanvragen en voorlopige herzieningen een hele klus is. Daarnaast zijn vele overheidswebsites niet ontworpen om een burger snel naar zijn gewenste beleidsinformatie te leiden. Elke verandering wordt netjes gepubliceerd, dus op een zoekterm krijg je al gauw twintig pagina’s met elk tien mogelijke documenten voorgeschoteld. Door het ontbreken van metadata moet je die stuk voor stuk openen om te zien wat erin staat. Weinig gebruikersvriendelijk voor de geïnteresseerde burger; voor het vinden van het juiste digitale document is vaak een flinke dosis doorzettingskracht nodig.

Digitaal doolhof

Probeer eens de juiste versie van een bestemmingsplan te vinden. Op de zoekterm van bestemmingsplan X komen alle documenten naar boven waar de woorden bestemmingsplan en X in voorkomen. Dat zijn heel veel documenten, omdat in elke vergunningsaanvraag het betreffende bestemmingsplan of de wijk X wel wordt aangehaald. Ertussen ook alle verslagen van de gemeenteraad of commissies die ‘eens’ over dat onderwerp hebben vergaderd en kom daar als burger maar eens uit. Het lijkt soms wel of met het digitaal worden van de overheid, deze – zeker wat betreft achterliggende documenten – onzichtbaarder wordt voor de burger, die in het digitale doolhof al snel de weg kwijtraakt.

Documentmanagement

Dat onze overheid digitaliseert, is toe te juichen. Dat dit op heel veel plaatsen goed gaat, erken ik zeker. Mijn ervaringen met mijnoverheid.nl en verbonden berichtenboxen is prima en het is goed dat op deze wijze met de individuele burger kan worden gecommuniceerd. Echter het door de burger (kunnen) vinden van de juiste versie van openbare beleidsdocumenten, besluiten, publicaties en andere wettelijke documenten blijkt te vaak een fikse uitdaging.

Zeker wat betreft het versiebeheer en de geldigheid van het document, omdat de metadata niet te vinden is. Onze ambtelijke processen hebbenniet alleen een lange levenscyclus in de voorbereiding van een besluit (de verschillende conceptversies), ook na het besluit zijn er vaak ook nog vele updates en aanpassingen die vervolgens een nieuwe geldigheid en toepassing hebben. Zonder metadata door die levenscyclus ploeteren, is vaak het zoeken naar een speld in de hooiberg.

Bestuurlijke uitdaging

Om deze levenscyclus adequaat te regelen, moet al bij de uitgifte van het eerste concept zijn vastgesteld, volgens welke afspraken die documenten worden beheerd, hoe ze worden vrijgegeven, hoe de geldige versies worden beheerd, wie dat beheer doet en waar de centrale toegang daartoe is. Bij het zoeken van een relevant document is het immers goed zoeken via de levenscyclus van het document. Het geeft de levensloop aan, de formele publicaties, de mutaties en zelfs de mogelijke nieuwe versies die nog niet zijn goedgekeurd.

Zoals Frans Smit in zijn artikel schrijft, is het een bestuurlijke uitdaging de zorg voor informatie te waarborgen. Ook bestuurders en politici zelf hebben regelmatig last dat zij moeilijk – of zelfs niet – achterliggende informatie boven water kunnen halen. Laatst klaagde de commissie-Elias er ook over, maar geen van de klagende commissies heeft ooit aanbevolen om het beheer van de informatie te verbeteren. Het lijkt wel of niemand zich zorgen maakt over het digitale doolhof dat de overheid creëert.

Archivaris

Een goed archief bouw je niet achteraf, maar vanaf het begin van de productie van het eerste document. Ik heb eerder een artikel geschreven over de archivaris die als eindgebruiker nauwelijks wordt betrokken bij het ontstaan van nieuwe documentstromen. Daarnaast blijft er heel veel digitale informatie bestaan die geen waarde (meer) heeft, maar niet wordt vernietigd en dus aanwezig in ons digitale doolhof blijft. Nog meer onduidelijkheid en informatie-vervuiling.

Er zijn ook parallelle informatietrajecten, denk aan email, waarin belangrijke informatie en/of besluitvorming over documenten wordt besproken, maar dat niet of nauwelijks onderdeel wordt van de formele levenscyclus van het document. Niet alleen historisch van belang, maar ook in het kader van governance: welke communicatie is onderdeel van het maak- en veranderproces van een beleidsdocument geweest?

Informatievolwassen bestuurders

Zonder goed beheer van informatie kun je een open overheid wel vergeten. Je kunt niet waarborgen dat burgers kunnen vertrouwen dat er niet alleen goed met hun persoonlijke informatie om wordt gegaan, maar ook of ‘alle’ bestuurlijke informatie op een open wijze beschikbaar is gesteld.

Een goed, betrouwbaar en makkelijk toegankelijk geheugen voor onze overheid is niet alleen essentieel om een betrokken burger te krijgen, die makkelijk inzicht heeft in het reilen en zeilen van de bestuurders en politiek, maar ook van belang is voor onze toekomstige generaties om te begrijpen wat in onze tijd gebeurde. Dit vraagt zoals Frans Smit het schrijft: ‘informatievolwassen bestuurders’.

Door: Hans Timmerman, CTO Dell EMC Nederland